Sancțiuni economice sau război economic; forța dreptului sau dreptul forței?
Practica impunerii unilaterale de „sancțiuni economice” de către statele care și-o pot permite, împotriva statelor a căror politică acestora nu le place și care se află la o distanță mai mică de lungimea brațului lor, a devenit în ultimii ani un fapt banal. UE și SUA, erijându-se, în același timp, în procurori, judecători și jandarmi globali, au adoptat zeci de „pachete de sancțiuni” cărora le-au fost supuse Belarus, China, Cuba, Iranul, Rusia, Siria, Venezuela etc. Cetățenii planetei iau act de decizia sancționării ca despre ceva normal.
Unele state terțe, printre care și România, respectă aceste „sancțiuni”, fără să cerceteze temeiul lor legal, în sensul că le aplică statelor sancționate, deși nu au raporturi controversate cu acestea și, prin efect de recul, propriile lor interese sunt afectate.
S-a ajuns astfel ca anumite state să își aplice
legile în afara teritoriului asupra căruia dețin suveranitatea și aproape
nimeni nu mai observă că această jurisdicție extrateritorială este un act de
război economic situat în afara ordinii de drept internațional cu efecte
similare celor produse de armele de distrugere în masă. Toți cei care aud
aproape zilnic de sancțiuni aplicate în baza unei jurisdicții extrateritoriale,
nu se mai revoltă crezând că au de a face cu un act legal, în ordinea internațională,
iar nu cu un act de război care face un număr imens de victime.
DREPTUL
INTERNAȚIONAL vs. PUTEREA NAȚIONALĂ
Sancțiunile economice au
devenit, în ultimele decenii, unul dintre cele mai frecvent utilizate
instrumente ale relațiilor internaționale, fiind prezentate ca alternative la
folosirea forței armate și ca mecanisme menite să determine respectarea
dreptului internațional. Totuși, extinderea utilizării lor, mai ales sub forma
măsurilor unilaterale, secundare sau cu efecte extrateritoriale, a generat
controverse serioase privind natura lor juridică, legitimitatea lor și
compatibilitatea cu principiile fundamentale ale ordinii internaționale.
Problema centrală nu este
existența unor temeiuri normative interne sau regionale pentru asemenea măsuri.
În cazul Uniunii Europene, art. 215 TFUE prevede posibilitatea adoptării unor
măsuri restrictive privind întreruperea sau reducerea relațiilor economice și
financiare cu state terțe. În dreptul american, sancțiunile economice se
întemeiază în principal pe International Emergency Economic Powers Act (IEEPA),
pe Trading with the Enemy Act și diverse acte federale privind securitatea
națională și politica externă. În dreptul internațional general, însă, întrebarea
esențială este dacă asemenea dispoziții pot justifica afectarea drepturilor
suverane ale unor state care nu au consimțit la ordinea juridică din care ele
provin.
Această problemă trebuie
analizată prin raportare la distincția dintre sancțiunile internaționale în
sens propriu, contramăsurile admise în sistemul descentralizat al răspunderii
internaționale și formele de coerciție economică unilaterală. În subsidiar, ea
trebuie privită ca simptom al unei crize mai ample a dreptului internațional
contemporan: criza capacității normei juridice de a limita efectiv puterea
în condițiile unor asimetrii economice, financiare și tehnologice extreme.
CONDIȚIA
AUTORITĂȚII IMPARȚIALE
În sens juridic riguros,
sancțiunea presupune existența unei autorități competente, distincte de părțile
aflate în conflict, care constată încălcarea unei norme și aplică o măsură
coercitivă în baza unui mandat juridic recunoscut. În dreptul intern, această
funcție este îndeplinită de autorități instituționalizate și imparțiale. În
dreptul internațional, asemenea condiții sunt realizate doar parțial, în
principal prin mecanismele colective ale Organizației Națiunilor Unite.
Consiliul de Securitate
al ONU poate adopta, în temeiul Capitolului VII al Cartei ONU, măsuri care nu
implică folosirea forței armate, inclusiv întreruperea totală sau parțială a
relațiilor economice, pentru menținerea sau restabilirea păcii și securității
internaționale. Numai asemenea măsuri, adoptate de o autoritate colectivă
competentă, pot fi calificate cu deplină rigoare drept sancțiuni
internaționale.
În afara acestui cadru,
termenul de „sancțiune” trebuie utilizat cu prudență, deoarece măsurile
adoptate unilateral de state sau organizații regionale nu beneficiază de
aceeași legitimitate instituțională.
REACȚIA JURIDICĂ DESCENTRALIZATĂ: CONTRAMĂSURILE
Dreptul internațional
admite contramăsurile ca reacție la un fapt internațional ilicit. Acestea nu
sunt însă sancțiuni propriu-zise, ci forme de autoapărare juridică într-un
sistem lipsit de monopol centralizat al constrângerii.
Potrivit articolelor
Comisiei de Drept Internațional privind răspunderea statelor, contramăsurile
pot fi adoptate numai împotriva statului responsabil de un fapt ilicit și numai
pentru a-l determina să își îndeplinească obligațiile internaționale. Ele
trebuie să fie temporare, proporționale și reversibile.
Contramăsura nu poate
urmări pedepsirea adversarului, obținerea unui avantaj economic, schimbarea
regimului politic ori impunerea unei agende geopolitice. Dincolo de aceste
limite, ea își pierde temeiul juridic și devine coerciție unilaterală.
SANCȚIUNILE
ECONOMICE UNILATERALE: ÎNTRE LEGALITATE ȘI PUTERE
În practică, termenul de
„sancțiuni economice” este utilizat frecvent și abuziv pentru a desemna măsuri
adoptate unilateral de state sau organizații regionale, în afara unui mandat
colectiv, fără a se urmări restabilirea unui drept încălcat și, adesea, chiar
fără ca o asemenea încălcare să fi avut loc. Astfel de măsuri pot include
embargouri, restricții comerciale, cu caracter tarifar sau netarifar,
înghețarea sau confiscarea activelor statului țintă, interdicții financiare,
limitarea accesului acestuia și al naționalilor săi la piețe, precum și
„sancțiuni secundare”.
Din punct de vedere
juridic, calificarea lor drept sancțiuni este abuzivă. În absența unei
autorități imparțiale care să constate încălcarea dreptului internațional și să
autorizeze reacția, ele nu îndeplinesc condițiile conceptuale ale sancțiunii.
În anumite situații,
respectivele măsuri pot fi justificate ca fiind contramăsuri. Frecvent însă,
ele sunt adoptate în absența unui drept propriu încălcat sau produc efecte
asupra unor state terțe fără legătură directă cu diferendul care le-a generat,
ceea ce le plasează în sfera coerciției unilaterale.
Această evoluție reflectă
tendința de extindere a utilizării instrumentelor economice dincolo de cadrul
juridic dat, către sfera raporturilor de putere. Ea ridică probleme serioase în
raport cu principiile egalității suverane, neintervenției în afacerile interne
ale statelor și nerecurgerii la forță.
SANCȚIUNILE
ECONOMICE AUTONOME ȘI JURISDICȚIA EXTRATERITORIALĂ
UE și SUA justifică
asemenea măsuri prin faptul că ele nu ar exercita jurisdicție directă asupra
statului terț, ci doar asupra propriului teritoriu, propriilor resortisanți,
propriilor instituții financiare și infrastructurilor aflate sub controlul lor.
Cu alte cuvinte, autoritățile publice nu ar confisca, în sens formal, bunuri
depozitate pe teritoriul lor de alte state, ci ar stabili, în exercițiul
competențelor lor suverane, un regim juridic al acelor bunuri. Depozitarii
aflați sub jurisdicția statului sancționator sunt astfel puși în fața unui fait
du prince, care îi împiedică să își execute obligațiile contractuale față
de deponenții străini, fie aceștia subiecte de drept privat sau de drept
public.
În această logică,
sancțiunile ar fi expresia suveranității economice, iar imposibilitatea de
executare a obligațiilor asumate anterior ar fi calificată ca efect al unei
situații de forță majoră sau al unei imposibilități legale de executare.
Această construcție poate
fi admisă numai în măsura în care statul care sancționează își exercită un
drept aflat exclusiv în propria sa sferă de dispoziție. Ea devine contestabilă
atunci când măsura afectează drepturi dobândite legal de un stat terț sau
prerogative patrimoniale care țin de suveranitatea acestuia.
Statele sunt libere să
decidă cu cine întrețin relații economice, să restricționeze accesul la
propriile piețe în limitele angajamentelor internaționale asumate și să
reglementeze operațiunile desfășurate prin propriul sistem financiar. Totuși,
această libertate nu poate fi extinsă până la impunerea retroactivă a unor
reglementări care afectează drepturi câștigate ori până la constrângerea unor
state terțe să își adapteze politicile interne și externe exigențelor unei
ordini juridice la care nu au consimțit.
PRINCIPIUL
CONSENSULUI ȘI LIMITELE ORDINII CONVENȚIONALE
Critica fundamentală
adusă sancțiunilor autonome pornește de la principiile clasice ale dreptului
internațional public: egalitatea suverană a statelor, caracterul consensual al
obligațiilor, neintervenția, neretroactivitatea și reciprocitatea juridică.
Regula pacta tertiis
nec nocent nec prosunt (convențiile nu pot nici dăuna nici profita
terților) consacrată expres de Convenția de la Viena privind dreptul
tratatelor, stabilește că un tratat nu creează obligații și nici drepturi
pentru state terțe fără consimțământul acestora.
Din această perspectivă,
TUE și TFUE sunt tratate regionale apte să producă efecte obligatorii numai
pentru statele care au consimțit la ele. Ele pot ordona conduita statelor
membre UE în ordinea juridică europeană, dar nu pot, prin ele însele, diminua
drepturi suverane aparținând statelor terțe. Extinderea efectelor juridice
ale unor acte normative regionale asupra unor state care nu au consimțit la
nașterea lor reprezintă o formă de jurisdicție extrateritorială incompatibilă
cu structura consensuală a dreptului internațional.
Problema devine și mai
delicată atunci când sunt afectate active suverane, rezerve valutare sau alte
bunuri aparținând băncilor centrale. În acel moment, nu mai este vorba doar
despre refuzul cooperării economice, ci despre afectarea unor prerogative
patrimoniale legate de suveranitatea statului.
Una este, de pildă, ca un
stat să refuze achiziția de petrol sau gaze provenind dintr-un alt stat, ca
expresie a propriei politici comerciale ori de securitate, și alta este să
indisponibilizeze sau să confiște bunuri aparținând statului vizat, pe baza
unei aprecieri unilaterale asupra caracterului ilicit al conduitei acestuia. Cu
atât mai problematică este sancționarea statelor terțe care nu au altă
conduită reproșabilă decât aceea de a nu adera la diagnosticul juridic ori la
politica sancționatorie a statului inițiator.
IMUNITATEA
ACTIVELOR SUVERANE
În dreptul internațional
clasic, bunurile statului afectate funcțiilor suverane beneficiază de imunitate
de jurisdicție și de executare. Convenția ONU privind imunitățile
jurisdicționale ale statelor și bunurilor acestora consacră regula potrivit
căreia statul se bucură de imunitate pentru sine și pentru bunurile sale în
fața jurisdicției altui stat. În mod particular, bunurile unei bănci centrale
sau ale unei autorități monetare sunt tratate ca bunuri destinate unor funcții
guvernamentale necomerciale.
Distincția dintre
înghețare și confiscare are relevanță juridică, dar nu epuizează problema. Înghețarea
nu transferă formal proprietatea, însă o indisponibilizare totală, prelungită
și lipsită de remedii efective poate deveni echivalentul funcțional al unei
exproprieri de facto.
Prin urmare, simplul
fapt că activul se află fizic într-o jurisdicție străină nu poate fi
considerat, fără alte condiții, un titlu juridic suficient pentru suspendarea
drepturilor suverane ale titularului.
SANCȚIUNILE
SECUNDARE ȘI COERCIȚIA ECONOMICĂ
Sancțiunile secundare
accentuează problema extrateritorialității. Ele nu vizează doar actorii aflați
sub jurisdicția statului sancționator, ci urmăresc determinarea unor terți să
participe la regimul sancționatoriu. Acești terți sunt puși în situația de a
alege între relațiile cu statul sancționat și accesul la piețele ori
infrastructurile controlate de statul sancționator.
Terții pot fi afectați
fie indirect, prin reducerea capacității statului țintă de a întreține relații
normale de schimb și cooperare cu ei, fie direct, prin impunerea unei
jurisdicții economice extrateritoriale. În virtutea unei asemenea jurisdicții,
terților li se cere să aplice aceleași măsuri coercitive statului țintă, deși
nu au niciun diferend cu acesta și niciun interes juridic propriu care să
justifice participarea lor la regimul sancționatoriu.
În cazul sancțiunilor
legitime adoptate sub autoritatea Consiliului de Securitate, statele au
obligația de a sprijini sau cel puțin de a nu împiedica aplicarea acestora. În
cazul măsurilor coercitive unilaterale ilegale, însă, sancționarea celor care
refuză să le aplice nu poate fi juridic legitimată.
În asemenea cazuri, măsura
nu mai este doar o reglementare internă cu efecte externe, ci o formă de
universalizare unilaterală a propriei jurisdicții economice. Ea transformă
puterea de control asupra infrastructurilor financiare globale, asupra unor
piețe sau asupra unor lanțuri critice de aprovizionare într-un instrument de
constrângere normativă.
Aici apare riscul
fundamental: substituirea forței dreptului prin dreptul forței.
IMPACTUL
ASUPRA DREPTURILOR OMULUI
Sancțiunile economice, în
special cele cu aplicare extinsă, afectează adesea nu numai statul vizat, ci și
populația civilă, limitând accesul la bunuri esențiale, servicii medicale,
resurse alimentare, energie și infrastructură. Din acest motiv, analiza lor
trebuie realizată și în lumina drepturilor economice și sociale, precum și a
normelor internaționale cu caracter umanitar privind proporționalitatea și
protecția populației civile.
Practica relațiilor
internaționale arată că presiunile economice, impropriu numite „sancțiuni”
atunci când sunt adoptate în afara unui cadru juridic legitim, afectează
drepturile individuale atât direct, cât și indirect. Uneori, scopul lor real
sau efectul lor previzibil este provocarea unor schimbări de regim politic în
statul vizat.
Creând dificultăți în
gestiunea economică a statului țintă, presiunile sancționatorii afectează
drepturile sociale ale cetățenilor, reduc calitatea vieții și pot împinge
populația spre manifestări de revoltă și contestare politică. Răspunsul
autorităților publice la instabilitatea socială astfel produsă poate consta, la
rândul său, în restrângerea drepturilor civile. În ambele cazuri se ajunge la
suferințe fizice și psihice ale unui număr însemnat de persoane, uneori ale
întregii populații.
Chiar și o sancțiune
legală trebuie să rămână limitată la scopul restabilirii respectului pentru
dreptul internațional. Ea nu trebuie să urmărească pedepsirea colectivă a
populației, destabilizarea socială sau schimbarea regimului politic. Cu atât
mai mult, măsurile unilaterale lipsite de mandat colectiv sau de fundament juridic
propriu trebuie privite cu suspiciune atunci când generează suferințe
generalizate.
SANCȚIUNILE
ECONOMICE ȘI CRIZA DREPTULUI INTERNAȚIONAL
Proliferarea sancțiunilor
economice unilaterale și extinderea jurisdicției economice extrateritoriale
reflectă o transformare profundă a ordinii internaționale contemporane, care
depășește problematica tehnică a politicii comerciale sau a răspunderii
internaționale. Aceste evoluții pun în discuție însăși capacitatea dreptului
internațional de a continua să funcționeze ca ordine juridică autonomă și
relativ independentă de raporturile de putere.
Dreptul presupune, prin
natura sa, reguli generale și previzibile, reciprocitate juridică, excluderea
arbitrarului și separarea normei de forță. Riscul ca normativitatea juridică să
fie absorbită de logica puterii apare atunci când aplicarea normelor începe să
depindă de controlul infrastructurilor economice globale, de superioritatea
financiară, de dominația monetară și de capacitatea tehnologică sau
geopolitică.
Această problemă se pune
cu deosebită claritate în cazul sancțiunilor economice contemporane. Formal,
statele care le aplică susțin că exercită exclusiv propria jurisdicție
teritorială și propria suveranitate economică. Material însă, efectele produse
depășesc frecvent limitele unei simple reglementări interne și tind să
influențeze ori să constrângă conduita unor state și actori care nu au
consimțit la ordinea juridică din care măsurile respective provin.
Astfel, controlul factual
asupra sistemelor monetare, infrastructurilor bancare, piețelor financiare,
mecanismelor globale de plăți, accesului la tehnologie și libertății comerțului
tinde să fie transformat într-un instrument de producere unilaterală a
efectelor normative internaționale. În aceste condiții, distincția dintre
exercitarea legitimă a jurisdicției proprii și extinderea de facto a
puterii asupra terților devine tot mai dificil de susținut conceptual.
Problema fundamentală
este aceea că dreptul internațional clasic a fost construit tocmai pentru a
limita transformarea superiorității factuale în titlu juridic. Principiile egalității suverane,
neintervenției, consensualismului, imunității statelor și reciprocității
juridice nu reprezintă simple formule diplomatice, ci mecanisme destinate să
împiedice absorbția raportului juridic de către raportul de forță.
În măsura în care un stat
sau o organizație regională poate afecta drepturile patrimoniale ale altui stat
exclusiv pentru că activele acestuia se află în raza controlului său factual,
infrastructurile financiare globale sunt concentrate în propria jurisdicție sau
dependența economică permite exercitarea constrângerii indirecte, apare riscul
transformării puterii de fapt în izvor practic de normativitate.
Or, o asemenea evoluție
ridică o dificultate fundamentală pentru însăși ideea de ordine juridică
internațională. Dacă regula încetează să mai fie reciprocă, universal
aplicabilă și independentă de distribuția puterii, dreptul riscă să își piardă
autonomia normativă și să devină un simplu limbaj de legitimare a raporturilor
geopolitice.
Problema este agravată de
caracterul selectiv al aplicării sancțiunilor economice. Practica
relațiilor internaționale demonstrează că intensitatea reacțiilor juridice
depinde frecvent de poziția geopolitică a statului vizat, de distribuția
puterii economice, de alianțele strategice sau de controlul infrastructurilor
globale. Situații comparabile primesc adesea tratamente radical diferite, ceea
ce afectează universalitatea și previzibilitatea normei juridice.
În asemenea condiții, dreptul
internațional riscă să fie perceput nu ca sistem normativ autonom, ci ca
expresie juridic formalizată a ierarhiei globale de putere.
Această evoluție produce
deja consecințe sistemice importante: fragmentarea ordinii economice mondiale,
regionalizarea sistemelor monetare și de plăți, diminuarea încrederii în
neutralitatea infrastructurilor financiare, accentuarea logicii blocurilor
geopolitice și erodarea universalismului juridic.
Paradoxal, utilizarea
excesivă a sancțiunilor economice în numele apărării ordinii internaționale
poate contribui tocmai la slăbirea fundamentelor juridice și instituționale ale
acesteia.
Dreptul presupune ordine,
reciprocitate, previzibilitate și limitarea arbitrarului. Dacă un stat poate
dispune asupra bunurilor altui stat doar pentru că acestea se află în raza
controlului său factual, atunci controlul de fapt riscă să fie transformat în
titlu juridic. Aceasta nu mai este ordinea dreptului, ci ordinea puterii.
Egalitatea suverană,
consacrată de Carta ONU, nu poate fi abrogată prin legislație națională sau
prin tratate regionale decât între părțile care au consimțit la ele. În raport
cu terții, asemenea acte pot avea validitate internă, dar nu pot constitui,
prin ele însele, temei suficient pentru afectarea drepturilor suverane.
NEVOI
ȘI PERSPECTIVE DE REGLEMENTARE
Practica actuală indică
necesitatea unei reglementări internaționale clare privind sancțiunile
economice, contramăsurile, jurisdicția extrateritorială și protecția activelor
suverane.
În absența unor reguli
precise, există riscul proliferării unor măsuri unilaterale care reflectă
mai degrabă raporturi de putere decât aplicarea dreptului. Doctrina a
subliniat necesitatea instituirii unor standarde internaționale mai stricte
privind adoptarea și aplicarea sancțiunilor economice, inclusiv prin mecanisme
de control și răspundere.
O asemenea reglementare
ar trebui să stabilească cel puțin: interdicția sancțiunilor secundare cu efect
extrateritorial, protecția specială a activelor suverane și a rezervelor
băncilor centrale, obligația evaluării impactului umanitar, mecanisme de
control jurisdicțional internațional și răspunderea pentru utilizarea abuzivă a
coerciției economice.
Întrucât sancțiunile
economice, mai ales cele unilaterale și arbitrare, constituie veritabile acte
de război economic, afectând nu doar instituțiile publice ale statului țintă,
ci întreaga populație civilă, ele ar trebui să primească în dreptul
internațional pozitiv o reglementare mai apropiată de cea rezervată
instrumentelor de coerciție cu impact sistemic grav. Neproliferarea sancțiunilor economice în formele lor convenționale și
neconvenționale, simetrice și asimetrice, ar trebui ordonată la scară globală,
astfel încât recurgerea la ele să aibă loc numai în cazuri speciale, sub
controlul comunității internaționale, în limite strict stabilite și cu respectarea
drepturilor omului și a dreptului umanitar, precum
și cu asigurarea unor mijloace politice și judiciare internaționale eficiente
de protecție a statelor vizate, inclusiv prin posibilitatea angajării
răspunderii internaționale subsecvente aplicării lor culpabile sau abuzive.
În aceeași ordine de idei
trebuie discutată admisibilitatea jurisdicției extrateritoriale și extra- sau
paraconvenționale. De principiu, jurisdicția extrateritorială coercitivă
trebuie exclusă (și ea însăși sancționată) întrucât este incompatibilă cu
egalitatea suverană și cu caracterul consensual al dreptului internațional
public.
REFUZUL
SOLIDAR AL SANCȚIUNILOR ECONOMICE UNILATERALE
Sancțiunile economice se
află la intersecția dintre drept și politică. Distincția dintre sancțiune
internațională propriu-zisă, contramăsură și coerciție economică unilaterală
este esențială pentru păstrarea coerenței ordinii juridice internaționale.
Sancțiunea legitimă
presupune autoritate imparțială. Contramăsura presupune existența unui drept
încălcat și respectarea unor limite stricte. Coerciția economică unilaterală,
mai ales atunci când produce efecte extrateritoriale sau afectează active
suverane, riscă să transforme dreptul într-un instrument al puterii.
Totodată, ținând
seama de natura specifică a efectelor lor în plan umanitar și în acela al
capacității de contagiune transfrontalieră până la nivel global, de lege
ferenda sancțiunile economice ar trebui să primească în dreptul
internațional pozitiv o reglementare similară celei rezervate în prezent
armelor de distrugere în masă.
De asemenea, până la o reglementare de drept internațional dedicată,
statele trebuie să se opună practicii sancțiunilor economice internaționale. În
acest sens, ele ar putea adopta o legislație națională care să interzică
jurisdicția extrateritorială, instituind atât responsabilitatea celor care
aplică pe teritoriul lor sancțiuni stabilite sub imperiul unor asemenea
jurisdicții, cât și măsuri de protecție a celor care ar putea fi afectați de
neaplicarea acestora.
În toate negocierile de pace care se poartă, adesea cu o imensă
ipocrizie, azi în lume, din Marea Neagră până în Golful Persic, și din Marea
Caraibelor până în Marea Chinei de sud, găsim și problema ridicării
sancțiunilor economice pe care cei sancționați o cer ca parte a procesului de
terminare a războiului, în timp ce statele sancționatoare o refuză sugerând că
aceasta ar fi o temă distinctă care ar privi organizarea păcii postbelice, de
discutat abia atunci. Cei din urmă, vor astfel să acrediteze implicit ideea că
jurisdicția extrateritorială este în ordine și că sancțiunile economice nu sunt
acte de război. În realitate lucrurile stau exact pe dos, și până când
jurisdicția extrateritorială și sancțiunile economice nu vor fi scoase în afara
dreptului internațional nu va fi pace în lume.
Dreptul internațional contemporan nu este și nu poate fi „altfel” decât
dreptul clasic. El este în criză atunci când asimetria puterii creează tentația
încălcării lui. Iar dacă regula juridică încetează să mai fie reciprocă,
generală și previzibilă, ordinea internațională se îndepărtează de forța
dreptului și se apropie de dreptul forței. Or, asta este inadmisibil.
